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顾大松:解决城市停车难题的法治路径
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随着城镇化、机动化的快速发展,机动车停车难、停车乱已经成为我国城市的“通病”,困扰着城市居民与城市管理者,机动车停车难、停车乱往往又导致了通行难,占用、侵扰了城市居民的生活与交往空间,人们因为违停、收费等问题而纷争不断,可以说,停车难、停车乱让城市生活不再美好。


为了解决机动车停车难,人们的第一反应就是增加停车位的供给,利用各种资源增加停车位的供给,但是车位越多,问题并没有得到缓解,甚至又产生了新问题。事实上,通过增加泊位供给解决机动车停车难题,难以避免地陷入当斯定律所揭示的困境—“在政府对城市交通不进行有效管制的情况下,新建的道路设施会诱发新的交通量,而交通需求总是倾向于超过交通供给。”因此,解决停车难、停车解决城市停车难题的法治路径乱问题,有效的政府管制必不可少。不过,由于政府的管制必然涉及到对有车一族的权利限制与义务设定,相关法律法规的制定与修改必不可少,并为城市停车难题提供系统科学的法治解决路径。


01

“路权公平”的停车立法


从交通特征来看,停车难题主要发生在城市建成区范围,因此具有地方性,需要城市基于自身的用地特征、路网结构、发展条件等确定停车难题解决的顶层方案。2015年修订的《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”城市停车问题属于城市范围内的典型“城乡建设与管理”问题,因此城市停车难题的顶层方案在于开展城市的立法,并为政府实施有效的管制提供行动依据。


不过,由于停车难题是一个系统的问题,根据当斯定律所揭示的道理,城市停车立法不能仅仅着眼于机动车停放难题的解决,因为这样往往会被问题所“俘虏”,陷入“以机动车为本”的迷途,不当地增加机动车泊位的供给,甚至仅仅考虑私人小汽车的车位满足问题,而不综合考虑多种出行工具的均衡,人为压缩城市的步行空间,忽略城市的资源更应该为人服务这一本质要求,最终又回到当斯定律所预示的老路。因此,作为城市停车难题解决顶层设计的停车立法,不应局限于机动车停车管理的立法,更应该统筹考虑机动车与非机车停放问题,在关注机动车停车难题的同时,也为非机动车出行工具预留充分的空间,以倾斜分配停放资源,实现路权公平分配的城市停车立法。


在立法过程中,针对机动车停车管理领域,要大力扭转以小汽车为本的思路,要为城市居民提供集约化出行服务的公交车考虑周全的停车场站空间,也要为城市运转提供物流服务的货运车辆提供合理的停放空间与道路泊位。而在非机动车停放管理问题上,应当特别针对时下兴起的互联网租赁自行(俗称“共享单车”)停放管理进行立法,一方面本着鼓励非机动车出行方式、鼓励共享单车发展的目的,为非机动车停放规划、建设更多空间;另一方面则应根据私人非机动车、共享单车的行为与停放特征,设计科学的停放管理规则,以规范共享单车的乱停乱放现象,实现以人为本的城市空间的和谐。


02

“执法管理”的道路停车


基于“路权公平”原则开展的机动车、机动车停放管理立法是一个系统工程,需要有一个时间过程,而且除了具有立法权的设区市,我国尚有诸多不具有立法权的城市也面临迫切的停车难、停车乱问题。因此,在期待城市立法提供顶层设计的同时,法治视角的应对方案中,仍然有必要以道路停车的“执法管理”为重要抓手,针对性地处理城市停车难、停车乱问题。


不论是机动车道、非机动车道还是人行道,主要是为了通行便利之用。在相关道路上设置停车泊位,其主要功能在于临时停放之用,实则上也是行车便利所需,但不能成为长时、长期的停车场。与此同时,为了调抑需求者众而道路泊位数寡的矛盾,收取一定的停车费用也有必要。但是,现实环境中,城市道路停车泊位往往异化为长时停车的停车场,而停车收费难以公开公用,进而形成服众的公信力。因此,有必要通过严格精准的执法管理,扭转道路停车设置与管理的误区,有针对性地解决道路停车的问题。


首先,路内泊位基于临时性特性而依法设置与取消。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条第二款规定:“在城市道路范围内,在不影响行人、车辆通行的情况下,政府有关部门可以施划停车泊位。”这一条款明确了城市政府相关部门可以在城市道路上设置停车泊位的基本要求,但遗憾的是却未明确道路泊位的临时性,而各地也有施行道路交通安全法的地方性法规、规章对其进行了明确,如《江苏省道路交通安全管理条例》第三十一条规定:“机动车停车位不足的城市街区,市、县公安机关交通管理部门可以根据交通状况和公共停车场建设规划,在不影响行人、车辆通行的情况下,在城市道路范围内施划临时停车泊位,并规定停车泊位的使用时间,设置警示标志。在交通情况发生变化时,公安机关交通管理部门可以撤除停车泊位。”而2014年5月1日施行的深圳市政府规章《深圳市机动车道路临时停放管理办法》更是以机动车在道路泊位上停放属于临时停放而进行行政立法,准确地把握了道路上停车泊位的基本属性,并以此约束机动车在道路上的停放行为。


其次,道路停车实行执法管理而非收费管理。道路作为公共资源,应为所有人通行使用。机动车在道路上临时停车也在一定程度上可以说是通行的组成部分,因此依据法律规定,在不妨碍行人、车辆通行的情况下,道路可以施划停车泊位。但当泊位数寡而需求者众时,如何更好地公平分配资源,却是当前道路停车管理的一大难题。当公共资源被少部分人占用,为实现公平,必要的收费在行政法上属于行政事业性收费性质,应由政府相关部门或者其委托单位收取并纳入城市政府财政统一管理。不过,对于政府部门而言,收取驾车人的泊位占用费用并不是目的,而是一种公共秩序的维护,甚至就是一种执法行为的附带效果,如《深圳机动车道路临时停放管理办法》第二十一条中就规定,驾驶人在道路停车位停放车辆,应当“按照规定支付路边临时停车位使用费”;第三十条则设定未缴费停车的的处罚要求,并将该记录“纳入个人信用征信系统”。而今年3月30日北京市人大常委会通过的《北京市机动车停车条例》第四十一条也规定:“停车人应当按照规定缴纳道路停车费用。违反前款规定,由区停车管理部门进行催缴,并处200元罚款;情节严重的,并处500元以上1000元以下罚款。”因此,道路停车管理中,除了强调政府部门将停车费用收取情况公开并用于公用以建立公信力同时,也应扭转时下比较普遍的收费管理理念,在明确停车人法定缴费义务同时,通过执法管理方式促进停车人义务的积极履行,实现道路停车从收费管理向执法管理的转变。


最后,应特别注重道路违法停车的执法管理。不论道路停车泊位的管理,还是路面交通秩序的管理,均主要为通行服务,而且,道路泊位内的管理与泊位外的管理具有联动效果。如果仅仅局限泊位内的收费管理,或者道路泊位内外管理分割,将在很大程度影响整体管理效果,甚至当道路上泊位上违停普遍不能得到纠正,却在不断加强泊位内的收费管理,更是本末倒置。因此,在以执法管理理念与制度纠编道路泊位收费管理时,对于道路泊位外的执法管理更要加强,才会形成合力。具体而言,道路泊位外的执法管理主要包括两大方面:一是违停处罚;二是严重违停的清拖(行政强制措施)。在违停处罚方面,应当将罚款与附带的记分措施同时使用,以充分发挥记分措施的教育作用;而违停清拖方面,应当以清晰、明确的告知方式,明确路段清拖的警示,并统一调配清拖车辆与队伍,以行政强制措施的执法方式力保道路通行秩序。

03

“有位购车”的立法试点


2016年,北京市在启动机动车停车管理条例立法的时候,曾经表达了按照“有位购车、停车入位、停车付费、违停受罚”十六字方针开展立法。其中,“有位购车”的说法迅速引发社会热议,反对声音者众,而支持声音者寡,后来正式的立法进程中,这一提法在文本中没有得到体现。


2014年11月29日,东南大学交通法治与发展研究中心主办的第二届南京城市停车治理论坛上,笔者作为执笔人,发布了“合理调控城市机动车规模五项南京共识”,其中第三项是:“停车治理作为合理调控机动车规模方式的基础,在于车主自备车位的法理,城市可以开展相应立法的探索”。这一论坛形成共识的根本在于,车主自备车位应当是合理机动车规模的基础,而这需要立法的顶层安排。如面积2190平方公里、人口1300万的日本东京,机动车保有量超过800万辆,却没发生系统性的拥堵问题,其原因除了发达的轨道交通、公共交通供给外,对于小汽车的依法、科学管理就发挥了重要的作用,特别是《车库法》(全称为“汽车保管场所确保相关法律”)的制定与实施起了关键作用。


车位是私人物品,本应通过市场配置资源,通过市场调节供求关系。然而,由于执法成本高及执法不严,大量车主利用公共空间停车,使停车成本不能真实反映供求关系,价格信号失真,停车供求矛盾愈益严重。更重要的是,停车价格信号失真,不仅影响停车市场资源配置,还影响城市交通不同交通模式资源配置。“有位购车”则是通过法治手段改善扭曲的停车供求关系,反映停车市场的真实成本。因此,从长期看“有位购车”入法,实际也是解决现有停车资源供给不足的重要保障。因此,有必要通过个别城市授权试点立法方式,确定“有位购车”并严格执行。


不过,做好国家法律与城市立法协调、推行全面的车位登记制度,是“有位购车”入法后的重要保障措施。早年北京也曾推行过“有位购车”政策,但实施不久后又取消,其问题在于相应的法治体系配置缺失与未能严格执法。在全面依法治国的大环境下,“有位购车”入法需要系统保障体系的支持,方能有效推动城市停车难题的解决,以维护与增进公共利益。


首先,城市立法与国家法律的协调是前提。“有位购车”入法直接要求新车购买后,提供居住区一定范围内的泊位证明(自购或租赁)方能获得登记,这实际是一个地方性法规增设机动车登记条件的立法。如《中华人民共和国道路交通安全法》规定,申请机动车登记,应当提交以下证明、凭证:(一)机动车所有人的身份证明。(二)机动车来历证明。(三)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证。(四)车辆购置税的完税证明或者免税凭证。(五)法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作,对符合前款规定条件的,应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证;对不符合前款规定条件的,应当向申请人说明不予登记的理由。”“有位购车”的要求,在上述道路交通安全法规定中并无体现,而增设条件也只能源于法律、行政法规。《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”因此,城市地方性法规设定“购车入位”的要求,应当依据十八届四中全会决定要求,取得全国人大常委会授权,唯其如此,方能协调好国家法律与城市立法的关系,以实现依法立法。


其次,全面的车位登记制度是基础。推动“有位购车”入法目标的实现,特别需要有效运转的车位登记制度。《中华人民共和国物权法》第七十四条规定:“建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库的归属,由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”实践中,人们常对这一条产生误解,进而让城市停车问题显得更难解决,如深圳就因居住区配建车位归小区业主共有还是原开发单位所有而争论不休,大量的小区地下停车位无法登记,有些城市则把地下车位是否计入容积率作为发放产权证标准,导致大量未能计入建筑容积率的地下车位无法登记。因此,试点城市的“有位购车”入法工作,必须在全面推行车位登记制度后,才能顺利开展。

原文见《城乡建设》2018年第9期

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